觀察｜十四五開局之年養老服務高質量發展走勢分析

編者按：2021年是十四五規劃開局之年，各行各業邁入高質量發展變革軌道。圍繞公益慈善、兒童福利與保護、養老服務、殘疾人事業等民生領域，北京師范大學中國公益研究院分析梳理了對以上領域的觀察，以及對未來行業趨勢走向的判斷。本期分享的是養老領域的研究成果。

十四五開局之年，各地加快出臺民政、養老等十四五專項規劃，就實施積極應對人口老齡化國家戰略進行具體部署，推動養老服務業取得十大進展。預計在2022年，我國養老服務業也將呈現一些新的發展趨勢。

·2021年養老服務業十大進展·

（一）養老服務由兜底保障向普惠型轉變，呈現全方位、精細化、高質量養老服務發展格局

2021年，國家出臺80余項養老相關政策，聚焦老年人急難愁盼問題，養老服務對象由托底老年人轉向全體老年人，增加普惠型養老服務供給，發展基本養老服務，推動養老服務由兜底保障向普惠型發展。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》《中共中央 國務院關于加強新時代老齡工作的意見》《十四五民政事業發展規劃》等文件印發，全面部署養老服務體系、老年人健康支撐體系、老年人參與、老年友好型社會、銀發經濟等內容，為養老服務提供綱領性指導，養老服務政策體系更加精細化。

當前，北京、遼寧、上海等26省份出臺民政十四五規劃，上海、江蘇及宣城、杭州等11省市出臺養老十四五規劃，北京、江蘇、上海、山東、陜西5省份出臺老齡事業十四五規劃。以失能（失智）老年人照護需求滿足為重點，居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系朝著高品質升級。

構建養老服務法制體系是加快建設養老服務體系應有之義。全國各地已審議通過48件養老服務地方性法規，包括養老服務條例或養老服務促進條例27件、居家養老服務條例17件、養老機構條例4件。北京、天津、河北、內蒙古等14省份出臺省級養老服務法規15件，地市級養老服務法規32件，河南、福建等地已開展立法調研工作。2021年，地方養老服務立法進入快車道，審議通過內蒙古、江西、揚州、廣州等16項地方立法，為歷年養老立法數量之最。

（二）養老服務領域已發布26項國家和行業標準，我國養老服務標準體系建設取得重大進展

2022年1月1日起，我國養老服務領域第一項強制性國家標準——《養老機構服務安全基本規范》正式實施。這是全國保障養老機構服務安全的統一標準，標志著我國3.9萬家養老機構將受強標約束與監管，200多萬入住養老機構老年人的權益將受到保護，養老機構服務能力將進一步提升。

當前，我國養老服務標準體系已基本形成，26項養老服務國家和行業標準發布，涉及養老機構等級評定、老年人能力評估、多項服務規范、滿意度測評等內容，這些標準與強標互為支撐、相互補充，形成強制性和推薦性標準功能互補的格局。其中《養老機構服務安全基本規范》強標配套標準11項，包括《養老機構服務質量基本規范》《養老機構等級劃分與評定》《養老機構安全管理》《養老機構生活照料服務規范》等服務類、管理類、建筑設計相關內容。這11項標準從安全角度對養老服務標準體系進行補充，織密筑牢養老服務安全底線，為進一步規范養老機構服務質量提供了指引。

2021年10月，中共中央、國務院印發《國家標準化發展綱要》，把開展養老服務標準化專項行動明確為需要重點推動落實的五項專項行動之一，為新時期養老服務標準化工作指明方向，促進養老服務高質量發展。

（三）全國42個地區開展居家和社區基本養老服務提升行動，社區居家機構協調發展取得重大進步

作為積極應對人口老齡化的重要解決方案，發展家庭養老床位首次寫入民政事業十四五規劃。北京、江蘇、山東、安徽、湖北、遼寧、貴州、重慶等10余個省份30多個城市開展了家庭養老床位試點工作。其中，北京、福建、四川3省份及南京、無錫、揚州、淮安、青島、合肥、杭州、南昌、成都、武漢10個地級市出臺家庭養老床位建設專項政策文件，對家庭養老床位建設標準、服務內容、流程、費用、監管等予以規范。江蘇已設立家庭養老床位1.4萬張，南京已建5701張，南京經驗獲民政部點贊。

2021年7月，中央下達10.9億元專項彩票公益金，支持全國42個地區開展居家和社區基本養老服務提升行動。該行動聚焦家庭養老床位建設和居家養老上門服務，擴大居家和社區基本養老服務供給，更好地保障和改善失能、半失能老年人的居家養老照護條件。沈陽、上海靜安、南京、南昌、淄博、合肥、洛陽、武漢、昆明、云南大理州、漢中11個地區已發布居家和社區基本養老服務提升行動實施方案/工作方案，2022年2月底前建立家庭養老床位不少于31286張，提供居家上門服務不少于54733人次。以居家和社區基本養老服務提升行動為契機，加強家庭養老床位建設，促進居家社區機構協調發展更進一步，是十四五時期重要工作。

（四）全國縣級特困人員供養服務機構護理型床位占比已達63.7%，2022年實現縣級失能集中照護服務機構全覆蓋

每個縣（市、區）至少建一所以失能（失智）、部分失能特困人員專業照護為主的縣級供養服務設施（敬老院）是十四五養老規劃重點，多地探索創新，加強縣級失能照護機構建設。

提升護理型床位占比，強化失能、部分失能特困老年人的兜底保障照護服務能力，是縣級失能照護機構建設重點。民政部統計數據顯示，目前縣級特困人員供養服務機構的護理型床位占比已達到63.7%，68.1%的鄉鎮已建立具有綜合功能的養老機構。江蘇、揚州明確提出到2025年，特困供養服務機構護理型床位占比不低于55%。云南、江西已實現縣級失能老年人照護機構全覆蓋，其中云南新增護理型床位一萬張，實現129個縣（市）區縣級失能照護服務機構全覆蓋；江西實現近一萬名特困失能人員在縣級機構集中照護。

（五）積極構建縣鄉村銜接的三級養老服務網絡，多樣化農村養老服務助力鄉村振興

2021年，多省市大力推進農村養老服務發展，積極構建縣鄉村銜接的三級養老服務網絡，增強縣級特困供養服務機構的失能照護服務能力，拓展鄉鎮敬老院的區域養老服務中心功能，發揮村級互助養老服務設施前沿陣地作用。以鄉村敬老院改造升級、在縣域范圍內建立區域性養老服務中心為特色，探索農村互助養老服務，推進縣域養老服務體系建設，打造老年宜居環境，助力鄉村振興。

《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》從老年人健康服務、基本養老保險、特困供養服務、農村老年人關愛服務體系、農村養老服務網絡五個方面對農村養老工作作出重要指示，首次提出構建縣鄉村銜接的三級養老服務網絡。《江蘇省農村區域性養老服務中心設置指導規范（試行）》出臺，明確實施為期三年的專項提升工程，每個縣（市、涉農區）至少要有三所標準化農村區域性養老服務中心。此外，多個省份把農村敬老院、光榮院、社會福利院整合為區域性養老服務中心，形成實行集中建設、分區養護、公共資源共享的格局，提高整體管理服務水平，擴大農村養老服務供給，推進農村養老服務發展將朝著體系化方向邁步。

（六）醫養康養融合發展，創新養老服務模式

2021年，我國推動開展康復醫療服務、老年醫療護理服務、老年人失能失智預防干預三大試點，其中，康復醫療服務試點、老年醫療護理服務試點將于2022年開展，為期一年。各試點分別在15個省份展開，北京、山東、廣東、四川4省份同時開展三項試點工作。

康復醫療服務試點旨在增加康復醫療服務供給，探索形成較完善的康復醫療服務體系、多元化康復醫療服務模式。老年醫療護理服務試點旨在增加多層次老年醫療護理服務供給，增加提供老年醫療護理服務的醫療機構和床位數量，開展老年人居家醫療護理服務試點。上海、海南分別印發《關于本市開展老年醫療護理服務試點工作的通知》《海南省老年醫療護理服務試點工作實施方案》。其中上海明確提出支持人口導出區域二級綜合醫院功能轉型為長期護理機構，注重老年人長期照護，增加長期護理機構供給。老年人失能失智預防干預試點通過從源頭上對老年人進行失能（失智）防控健康教育、綜合干預，降低失能（失智）風險。

三大試點工作將進一步推動老年康復、醫療護理、家庭病床、門診大病統籌等制度成熟，健全長期照護體系，促進醫養康養融合發展。

（七）智慧養老助推養老服務高質量發展

2021年10月，工信部、民政部、國家衛健委聯合印發《智慧健康養老產業發展行動計劃（2021-2025）》，打造智慧養老院，持續拓展智慧健康養老產品供給。杭州率先將智慧養老院建設納入十四五養老服務業發展規劃，到2025年實現每個縣（市、區）至少建立兩家示范智慧養老院。當前，三部委已組織開展了四批智慧健康養老應用試點示范工作，在全國范圍內共遴選出168個智慧健康養老示范企業、297個智慧健康養老示范街道（鄉鎮）、69個智慧健康養老示范基地。11月，第五批智慧健康養老應用試點示范工作開始申報、遴選工作，在前四批基礎上增加了產業園區類申報，打造一批聚集效應凸顯、經濟帶動作用顯著的示范產業園區，提升智慧健康養老產業協同創新能力。

據監測，前四批試點中，信息科技類企業是我國智慧健康養老領域的主力軍，占據半壁江山。信息技術在提升養老服務效率、滿足老年人差異化養老服務需求方面發揮著重要作用，推動智慧養老服務體系逐步健全，優化養老產業生態。

（八）浙江、福建廈門出臺養老服務人才補貼專項政策，我國養老服務人才激勵保障機制進一步完善

2021年5月，民政部、人力資源和社會保障部首次舉辦全國養老護理職業技能大賽，各賽區組織454場地市級選拔賽、32場省級選拔賽，3.4萬護理員參賽。十四五期間，民政部將培養培訓200萬養老護理員，浙江、廈門在開局之年先后出臺《浙江省養老服務專業人員入職獎補辦法》《廈門市出臺養老服務人才獎勵激勵辦法》，完善養老從業人員保障機制，吸引優秀人才進入養老行業。上海則建立起養老護理員信息管理系統與一套科學評價養老護理員隊伍發展狀況的綜合指標體系，加強全市7萬名養老護理員統一管理，并發布、實施養老護理員薪酬等級體系具體內容，從人員管理層面進一步規范養老人才隊伍建設。

目前，我國已建立以職業教育為主體,本科和研究生教育相互銜接,學歷教育和職業培訓并重的養老服務人才培養培訓體系。開設老年服務與管理老年保健與管理智慧健康養老服務與管理專業的高職院校分別有260所、104所、275所。2021年，南京中醫藥大學養老服務與管理學院揭牌并開始招生，這是全國首個本科起點的養老服務與管理學院，開設老年醫學、老年護理、老年康復、養老服務與管理四個專業（方向），為江蘇養老服務高質量發展提供堅實人才支撐。

（九）中央首次對推動個人養老金發展作出重大戰略部署，推動養老保險制度可持續發展

2021年12月17日，中央全面深化改革委員會第二十三次會議審議通過了《關于推動個人養老金發展的意見》，這是中央對推動個人養老金發展首次作出的重大戰略部署，預示著養老保障體系第三支柱將進入全新發展階段。

自2018年個人稅收遞延型商業養老保險在上海、福建、蘇州工業園區試點，打響了第三支柱養老保險的第一槍。2021年6月，浙江省(含寧波市)和重慶市開展為期一年的專屬商業養老保險試點，鼓勵試點保險公司開發針對新產業、新業態從業人員和各種靈活就業人員的專屬商業養老保險產品。12月，首批由工銀理財、建信理財、招銀理財、光大理財出售的四支養老理財產品試點正式在武漢、成都、深圳、青島發售，豐富多層次養老金融產品供給。據銀保監會資料顯示，截至2021年10月底，共有23家保險公司參與稅延險試點，累計實現保費收入近6億元，參保人數超過5萬人；專屬商業養老保險累計保費收入約2億元，承保人數超過1.7萬人，其中網約車司機約5600人。

新時期，在《關于規范和促進養老保險機構發展的通知》文件指導及試點地區經驗基礎之上，進一步明確國家、單位、個人不同主體的養老責任，加強養老保險監管，提高養老金融市場供給質量，促進多層次養老保險體系建設，推動養老保險制度可持續發展。

（十）大資本建立養老產業投資基金，推動養老產業高效率布局

我國養老產業投資基金有兩種組織形式。一是政府為主導，一般由中央部委或省級政府層面出資成立，再吸引金融機構合作；二是完全由社會資本牽頭成立，完全掌握決策權，資本運作和項目選擇更加靈活。醫藥企業、險資公司是建立養老產業投資基金最主要的社會力量。2021年，中國人壽、太平人壽、中國太保三大保險公司紛紛成立大健康產業投資基金，泰康人壽投資泰康健康產業基金，關注大健康、醫養服務，背靠政策引導，推動養老產業鏈條高效布局。

社會資本主導的養老產業投資基金，資金規模集中在50億至100億元，投資領域實現公司業務+養老，以醫養綜合體、養老社區、大健康產業為主。比如太平人壽旗下基金管理機構建立的太平醫療健康產業股權投資基金，聚焦健康科技和健康消費、醫療服務等，助力打造保險+醫康養生態圈；中國人壽養老產業投資管理公司成立的國壽養老基金，專注于CCRC、城市核心區醫養綜合體、精品養老公寓建設及養老產業鏈上下游優質資源投資。泰康人壽看好大健康產業重大的戰略、財務價值，投資健康產業基金，促進大健康、醫養發展。

整體來看，大資本建立養老產業投資基金，在延伸企業產業鏈基礎上，對整個養老產業市場發展有一定的推動作用，12大養老產業分類更加具體，產業規模擴大，養老服務能力提升，養老產業市場將呈現百花齊放的繁榮場景。

·2022年養老服務業發展趨勢·

全國第七次人口普查結果顯示，我國60歲及以上人口為2.64億，占總人口的18.7%；65歲及以上人口1.91億，占總人口的13.5%，仍處于輕度老齡化階段。預計到十四五末，我國60歲及以上老年人口規模將達到3億，進入中度老齡化社會。在十四五專項規劃引領下，2022年養老服務業將呈現以下趨勢。

（一）六級書記抓養老，實施積極老齡化、健康老齡化將呈現新格局

2022年是全面實施十四五規劃的關鍵之年，黨中央、國務院高度重視新時期養老服務工作，各級黨政領導將養老工作列入重要日程，形成總書記-省委書記-市委書記-縣委書記-鄉鎮黨委書記-社區書記六級書記抓養老的工作機制，必將在全國形成落實積極老齡化、健康老齡化戰略，建立層層有責任、事事有人抓、養老工作全面動態評估的為老服務新格局。

（二）統一老年人能力評估國家標準，推動長期照護服務體系更高質量發展

老年人能力評估工作是開展精準養老服務的基礎，也將促進養老服務質量提升，提高養老服務人員專業能力。2022年，我國將推動《老年人能力評估規范》國家標準出臺，健全老年人能力評估制度，完善全國統一的老年人能力評估工作部署。同時，依托老年人能力評估，推動基本養老服務體系建設，進一步明確基本養老服務對象，制定基本養老服務清單，實現基本養老服務清單制度全覆蓋，推動長期照護服務體系更高質量發展。

（三）養老服務設施、服務供給、服務監督下沉，社區居家養老服務供給能力將進一步增強

2022年，社區居家養老服務更加注重從需求側出發，推動社區居家養老服務設施、服務供給、服務監管下沉，織密社區居家養老服務網絡，創新社區居家養老服務模式，將進一步提升社區居家養老服務供給能力。養老服務設施下沉將推動老年、兒童、殘疾養老服務設施一體化建設，建立綜合性養老服務中心，提升養老服務設施利用率。服務供給下沉將推動社區居家養老服務供給精準化，建立社區養老服務聯合體，完善社區志愿服務網絡，推動社區資源整合高效利用，提升養老服務質量提升。服務監管下沉將推動養老服務效能標準化建設，建立社區養老服務供給準入機制，及時評估、改善社區居家養老服務。

（四）以事業帶產業，推動養老服務事業產業協同發展

我國養老服務市場全面放開，養老服務營商環境進一步優化，央企、國企、險資、地產等大資本積極布局養老項目，投身養老服務領域，激活養老服務市場。2022年，北京、重慶將全面推行長期護理保險制度，北京首次將全面推行長期護理保險納入政府工作報告，為老年人長期照護權益保障提供政策支持，進一步推動養老服務事業產業協同發展。

本文作者：李曼、張晨軒、成緋緋、高云霞，中國公益研究院養老研究中心（文章為作者投稿，不代表《公益時報》平臺觀點）

值班編輯：于俊如 責任編輯：張雪弢