「專訪」妥宏武:個人養老金制度中涉及避稅、戶口、靈活就業和投資收益率的13個問題

記者丨閆桂花

4月21日，備受關注的個人養老金制度落地。在《關于推動個人養老金發展的意見》（下稱《意見》）審議通過后4個月，國務院辦公廳正式簽發并公布《意見》全文。

作為中國養老金制度的首個頂層設計文件，《意見》的出臺意義深遠，從國家層面來講，推出個人養老金制度是完善三支柱養老保險的關鍵，尤其是在老齡化加速推進的當下；從個人角度講，個人養老金制度涉及到每個人的錢包——每個國民都可以自愿在每年12000元的范圍之內自由選擇是否投保，以及在政府規定的范圍之內，選擇投資哪些渠道，并在達到領取標準后，選擇通過什么方式來領取。

《意見》提到了個人養老金的參保人范圍、繳費水平、稅收優惠、如何管理和運行等諸多問題，不過如何實施以及相關細則，還有待人社部、國稅局等各部門來出臺。

12000的繳納上限是如何得出的？未來可能會怎樣調整？哪些人最可能從個人養老金制度中受益？個人養老金是否會成為避稅渠道？個人養老金的推出，與人口老齡化、養老金收支缺口有多大關系？要想持續性良好運轉，個人養老金制度還需要解決哪些問題？

界面新聞記者就上述備受關注的問題專訪了中國老年學和老年醫學學會老齡金融分會理事、清華大學博士妥宏武，他的主要研究方向為養老金體系改革和醫療服務治理，參與多項國家社會保障體系改革的重大項目研究。

以下是全文。

界面新聞：為什么要出臺個人養老金制度？

妥宏武：國際通行的養老金制度包含三個支柱，分為政府養老金、企業養老金或雇主養老金，以及個人養老金。在我們國家，三支柱養老金制度也被稱為多層次養老保險制度，實際概念是一致的。這次的個人養老金制度顯然是屬于第三支柱的。

改革第三支柱，從整體目標看，本質上就是為了改善養老金的平衡性：我們的第一支柱養老金一支獨大，以前是這樣，現在也是。也就是說，咱們退休的人里面領取的養老金大部分來自政府的養老金，包括城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險。

不過從國際經驗看，一般都是二三支柱占比較大。比如美國，二三支柱加起來占比超過90%，而我們，政府養老金即第一支柱的占比達到90%，無論從個人領取的角度看，還是從基金的積累角度看，都是這樣的。

現在改革的方向就是，逐漸把第二、第三支柱做起來，減少第一支柱的壓力。因為第一支柱的政府養老金一般都是現收現付，咱們國家也不例外。現收現付，即用年輕人的繳費去支付老年人的養老費用。顯然，這個制度會受到人口老齡化的影響。老人越來越多、年輕人越來越少，繳費減少，支出反而增加，就會出現缺口。國外也是一樣。另外，這個制度在設立之初就有一些人沒有繳費，但這些人要領養老金，這就存在一個天然的缺口。

界面新聞：2018年我們已經啟動了個稅遞延商業養老保險的試點，它跟個人養老金是什么關系？

妥宏武：從國際上看，第三支柱的做法主要分為兩種，一種叫保險型的個人養老金，另一種是信托形式的個人養老金。個稅遞延商業保險金屬于第一種；咱們最近出臺的制度，屬于信托形式的養老金。

兩者的區別在于，如果是保險形式的養老金，你只能是購買一個未來的保障，至于說資金的歸屬，肯定是要歸屬到保險公司；而信托形式的養老金資金是屬于個人的，它跟咱們的存款、理財、購買的這些債券基金這些性質是一樣的，都是個人財產。與以往咱們為養老做的儲備，諸如存款，購買理財相比，這次制度出臺的個人養老金的投資管理將受到更規范、更嚴格的監管。

現在做的是，為每個人建立一個個人養老金賬戶，你把錢存在這里面，按照政府要求的規則來運營，就可以享受政府的稅收優惠，這個才是嚴格意義的、咱們國家法定的第三支柱的養老金。

界面新聞：養老金的上限是12000，這個數據是怎么確定的？受益最大的人群可能是哪些？

妥宏武：實際上2019年人社部就有一個課題開始研究個人養老金的政策了，參與討論的大部分專家認為剛開始不宜定得過高，就從每月1000元、一年12000元這個最基本的水平開始，以后可視情況增加。

還有一個考慮是，要確保跟現在的免稅項的標準契合上。我們已經推出了個人綜合所得稅年度匯算，其中每一個免稅項的標準均是按照每月1000元來設立的。

至于受益人群，根據文件，理論上中國的全體國民都可以參加，主要取決于大家的意愿以及制度的運行情況，尤其是投資的收益率。如果管理比較規范、投資收益率很高的話，就會吸引大家把存款以及其他一些理財投入到個人養老金賬戶里面，那么個人養老金賬戶的規模就會擴大。

界面新聞：12000的上限未來可能會如何調整？

妥宏武：調整個稅養老金繳納上限可能面臨的主要障礙在于財政收入。無論是免稅還是延稅，政府都需要把稅收的一部分讓利到個人，對稅務部門來說，可能就會認為影響到了整體的財政收入。

在國際上，如果是延稅的話，會跟參保人的收入進行綁定。比如，它用平均收入計算出某個上下限，然后你每個月存到個人養老金的錢，不能超過這個上限。還有一種方法就是，按照收入水平對參保人進行區分，比如美國的個人養老金賬戶，高收入人群就不能往個人養老金賬戶里投入資金，也就不能享受政府的稅收優惠。

至于今后我們會怎么做，按照我的理解，每個月1000元的上限，短期內可能不會再有一個大幅度的提高。

界面新聞：稅收優惠的細則還沒出來，個稅遞延商業保險是等到最后領取保險金的時候才扣稅，但如果要對靠匯算清繳的做法，是不是就意味著免稅了？

妥宏武：目前看來，咱們應該就是直接將其作為一個免稅項了，也就是說，不會涉及到最后領取養老金時的納稅問題。

實際上，這項制度在設立之處，大家也在考慮要不要參考國外，搞一個個稅遞延型的養老金，即繳費的時候不納稅，最后領取的時候再補稅。但從出臺的文件看，我們還是選擇了免稅，而不是個稅遞延。其扣減方式應該跟贍養老人、子女教育等扣除項的操作一樣。

界面新聞：個人交養老金賬戶會否被用來成為避稅的工具？

妥宏武：當然個人養老金是有一定的避稅功能的，比如，收入比較高的人肯定愿意選擇這樣一個方式。但其實作用是有限的，一方面額度比較低，一個月才1000元；另一方面，文件也提到了，賬戶的運行是封閉的，也就是說，你把錢存到里面，只有退休后才能領取，中間是無法提取的。

界面新聞：那如果參保人要用個人養老金賬戶的錢做投資，可以自己選擇投資哪些渠道或者項目嗎？

妥宏武：是可以的。雖然資金是封閉，不能取出，但中間可以變換投資形式和投資機構。但能投資運營個人養老金的機構，需要通過政府設立的門檻，類似資格審查和批準，也要接受監管。對此進行管理的應該是銀保監會，人社部應該也會參與。只有符合條件的機構才能參與運營個人養老金。

界面新聞：個人養老金是不是更適合靈活就業人群？

妥宏武：其實個人養老金制度跟其他制度不沖突。不過對靈活就業人員來說，如果參加不了政府養老金，也沒有企業養老金，那么參加個人養老金可以為其今后的養老生活獲得一份保障。

界面新聞：現行養老金制度其實都涉及戶口問題，個人養老金有這方面的問題嗎？

妥宏武：跟戶口沒有關系。每個人，不管你在哪個地方，哪個銀行開設一個賬戶，就可以成為個人養老金的賬戶，沒有屬地限制。從制度文件中看，參保人通過個人養老金信息管理服務平臺建立個人養老金賬戶。這個信息平臺是國家人力資源社會保障部直接建立的，與銀行及金融平臺對接，不涉及到與各省的對接和管理，所以就不存在戶籍方面的障礙。

界面新聞：我們現行的城鎮職工養老保險里已經包含了一個個人賬戶。這跟個人養老金是什么關系？

妥宏武：這是職工養老保險制度在建立之初的一個制度性安排，在職工養老保險里面分出了一個個人賬戶，或者現在更通用的詞叫名義賬戶，它并不表示里面有這么多資金。個人繳費實際相當于你在基本養老保險制度里面的貢獻，形成的職工養老保險個人賬戶仍然是第一支柱，跟第三支柱的個人養老金是兩個概念。

過去曾經討論要將個人賬戶做實，即把這部分分出來作為第三支柱的養老金，但從十八大之后基本可以明確不會這么做了。

界面新聞：關于個人養老金的提取，《意見》中稱，參保人達到領取標準后，可以按月或者一次性領取養老金。不過有專家建議采取生命年金的領取方式來分散長壽風險，確保隨著壽命增加個體仍可以得到保障。這兩種領取方式有什么不同？

妥宏武：意見里沒有詳細說明領取標準以及到底該如何分月、分次以及一次性來領取，一般來說，如果60歲達到可以領取的年齡，而國民預期壽命是75歲，那你可以在60歲的時候一次性全取出來，也可以將這筆錢除以15，然后再除以12，按月來領取。國際上大部分國家都是可以選擇多樣化的領取方式。

至于生命年金，這其實就是養老保險年金的概念了。我們現在實行的是信托式的個人養老金。當然制度也規定，個人養老金賬戶的資金也可以用于購買商業養老保險，也包括年金保險，但這相當于個人養老金的投資方式的一種，和賬戶的收益和領取是兩個概念。

在一些國家，個人養老金賬戶的資金是可以用來購買商業養老金的，允許你在退休或者退休前，用賬戶的錢來購買年金保險。而年金保險可以支付終身或者領取終身，這樣無論參保人壽命多長，都可以得到保障。

這兩者各有優勢。如果做保險形式的養老金，養老的風險就轉移給了保險公司，但資金所屬權也轉移到了保險公司。如果參保人沒有退休或剛退休就身故，那么年金保險的參保人可能最多拿到本金返還，不會有收益。但如果是信托形式的個人養老金，在國家設立的個人賬戶中投資，這筆資金包括本金和收益，都是可以繼承的。咱們國家實質是這兩種形式都有，延稅型商業養老保險屬于保險形式的個人養老金，這次制度提出的個人賬戶制度的養老金是信托形式的養老金。

界面新聞：前面提到，個人養老金制度能否最大范圍內讓民眾受益，主要取決于其運轉情況，尤其是收益率。那么個人養老金良好運轉和管理，面臨哪些問題或挑戰？

妥宏武：首先，它需要一些配套性的制度安排。全體國民都可以參與個人養老金，每個人都有一個個人養老金賬戶，如何管理就成了關鍵性問題。如企業年金，有受托、賬戶管理、托管、投資管理等等一系列復雜的制度設計；個人養老金應該怎么管理，目前還需要出臺明確的制度。比如之前提到了戶口和人口流動問題，確實，現在戶口制度已經成了涉及人口流動等很多政策的一個障礙，實際上當時在人社部討論的時候，專家們就確定了一個方向，就是不以戶籍作為其制度覆蓋的障礙，確保全國居民隨時隨地都能夠參保，并能實現終生攜帶。

那么，在這種條件下，如何管理好就是一個關鍵了。

第二個問題是投資收益率問題，這也是核心問題。實際上很多專家反對設立個人養老金或擴大個人養老金規模（希望將基本養老全部改成智利模式——沒有現收現付，個人領取的養老金幾乎全部來自個人和單位的繳費積累），理由就是，從長期來看，任何投資想要跑贏通脹都是很困難的。盡管長期投資是復利，收益率可能會很高，但它對資本市場的要求也很高。如果長期來看個人養老金的投資收益率較低，或者出現虧損，那么這個制度的吸引力就會降低。

第三個問題是，從其他國家的經驗來看，個人養老金的可持續性和投資收益取決于賬戶的規模。資金的資金量越大，其投資收益率可能會越高。那現在，我們該如何去擴大賬戶規模？怎樣吸引那些占比較高的中等收入人群，以及低收入人群來參加？

關于政府如何激勵個人參加第三支柱養老金，國外可借鑒的措施包括，讓第一支柱和第二支柱的部分資金轉移到第三支柱的個人養老保險或者個人養老金里。就跟剛才你也提到的，咱們職工養老保險中個人繳費這一部分，是不是有一些可以轉移到第三支柱的個人養老金賬戶中？這涉及到個人賬戶的做實問題。顯然從制度上看，咱們還沒有這么做。

這也是部分專家的看法，就是如果你想擴大第三支柱，政府就必須先行投入資金，吸引大家來參保。這還涉及一個公平性問題。比如，如果政府不進行投入，可能參加的都是一些高收入人群，因為可以避稅，其他人可能就不太會參與了，這就失去了咱們設立這個制度的初衷，即，通過第三支柱減輕第一支柱和第二支柱的壓力，促進養老金的均衡同時減輕政府負擔。如果第三支柱參保的人少了，就沒法達成這項政策設計的目標。

界面新聞：最后想請您簡單談談養老金運行的財政壓力問題。因為每次出臺新政策，大家都會擔心，是不是我們的養老金已經不夠用了？

妥宏武：從養老金的收支來看，確實是收入增速遠遠低于支出的增速，而且，支出越來越多、收入越來越低。從去年前年來看，如果單純看收入和支出，不計算財政補貼，實際上已經出現了大家討論的收支缺口，即當期支出大于收入。

這個現象跟老齡化有關，領取的人越來越多，繳費的人越來越少，加上就業形態的變化，比如靈活就業人員越來越多，其中很多人沒有參與職工養老保險，也會導致繳費越來越少。

實際上現在任何國家都在面臨這個狀況，特別是發達國家。我們國家的特殊之處在于，存在著人口退休高峰。1962年自然災害過后出現了一個人口出生的高峰期。50年后即2012年，是女性職工的退休高峰期，因為生產、經營、服務崗位的女職工是50歲退休。到了今年，1962年出生的男性就到了60歲的退休年齡，所以又出現了一個男職工退休的高峰期。這肯定會導致養老金支出壓力，特別是財政補貼壓力增大。但相對其他國家，我們有社會主義公有制的體制上優勢。國家已經有以下的制度安排：

一是財政補貼。財政補貼基本養老保險的資金數目這幾年都在增長。第二，我們現在的養老保險仍然是省級統籌，但已經開始做中央統籌了，也就是說資金在全國范圍內調配，過去幾年實行的調劑金制度調劑的資金規模在不斷擴大。除此之外，我們還建立了儲備性質的保障基金，就是由國家社會保障基金理事會管理的社會保障基金。社會保障基金的資金規模在不斷擴大，投資收益率也在不斷提升。同時，劃轉部分國有資本充實社保基金的工作正在穩步推進，中央層面劃轉部分國有資本充實社保基金工作已經全面完成，地方層面也有多個省份完成了國資劃轉社保基金。截至2020年末，符合條件的中央企業和中央金融機構劃轉工作全面完成，共劃轉93家中央企業和中央金融機構國有資本總額1.68萬億元。

所以，實際上我們已經建立起了一筆儲備性質的社會保障基金，其資金的規模也在逐步擴大。我們的期待是，未來職工養老金財政補貼能控制在一定水平，以支撐整個系統的運轉。如果說今后老齡化達到高峰，資金支出壓力太大，這時候可能就會動用國家社會保障基金了。