養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的積極探索

養(yǎng)老保障制度產(chǎn)生與發(fā)展的歷史表明，全球各國第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)無一不是實(shí)行全國統(tǒng)籌的。從我國養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的歷程來看，它經(jīng)歷了獨(dú)特的自下而上的社會(huì)保障改革進(jìn)程。1991年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國發(fā)〔1991〕33號(hào)），拉開了我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的序幕。該文件確定了我國養(yǎng)老保險(xiǎn)在試行中由國家、企業(yè)和個(gè)人三方分責(zé)的基本原則，并提出尚未試行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌的地區(qū)，要?jiǎng)?chuàng)造條件，由市、縣級(jí)統(tǒng)籌逐步過渡到省級(jí)統(tǒng)籌。1995年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》（國發(fā)〔1995〕6號(hào)），正式明確我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度模式，并針對(duì)各地試點(diǎn)中費(fèi)率參差不齊的現(xiàn)狀提出兩個(gè)實(shí)施辦法供地方選擇。1997年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國發(fā)〔1997〕26號(hào)）在全國范圍內(nèi)規(guī)定了統(tǒng)一費(fèi)率，并再次提及統(tǒng)籌層次要逐步由縣級(jí)向省級(jí)過渡。2000年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案的通知》（國發(fā)〔2000〕42號(hào)）和2005年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國發(fā)〔2005〕38號(hào)）對(duì)費(fèi)率和賬戶比例作出調(diào)整，決定實(shí)施做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)在完善市級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，盡快提高統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌。至此，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的主體框架基本定型并運(yùn)轉(zhuǎn)至今。此后，在部委層面印發(fā)的部門規(guī)章中也曾出現(xiàn)類似提高統(tǒng)籌層次或?qū)崿F(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的表述，甚至2007年原勞動(dòng)和社會(huì)保障部、財(cái)政部就實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌還聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》（勞社部發(fā)〔2007〕3號(hào)），但只是提出了六統(tǒng)一，即全省執(zhí)行統(tǒng)一的制度和政策、統(tǒng)一的費(fèi)率和費(fèi)基、統(tǒng)一的計(jì)發(fā)辦法和統(tǒng)籌項(xiàng)目、統(tǒng)一的基金調(diào)度使用、統(tǒng)一的預(yù)算管理、統(tǒng)一的經(jīng)辦業(yè)務(wù)流程。即使按照六統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，2012年國家審計(jì)署公布的《審計(jì)結(jié)果公告》顯示也有17個(gè)省沒有達(dá)標(biāo)。其實(shí)，所謂省級(jí)統(tǒng)籌的標(biāo)準(zhǔn)僅指在省級(jí)層面實(shí)行繳費(fèi)收入與支出的統(tǒng)收統(tǒng)支，舍此無他。

上述社會(huì)保障制度史的回顧顯示，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展是典型的摸著石頭過河改革的案例，試點(diǎn)從最基層起步，然后總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并最終推向全國，經(jīng)歷了一個(gè)自下而上、不斷試探、逐漸統(tǒng)一的過程。由此，繳費(fèi)收支的管理留在基層并維持很低的統(tǒng)籌層次便成為選擇之一。在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，這既是改革路徑的自然結(jié)果，也可稱之為一種改革策略。

（作者系全國政協(xié)委員、中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院特聘教授）

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