三支柱協同發力,擘畫未來養老藍圖

全國政協委員、原中國保監會副主席周延禮：通過第三支柱個人養老保險有效銜接我國基本養老保險，有利于解決第二支柱企業年金難以覆蓋中小企業員工和靈活就業人員的問題，能夠增強多層次、多支柱養老保險體系可持續性和靈活性。

全國政協委員、對外經濟貿易大學國家對外開放研究院研究員孫潔：企業職工基本養老保險全國統籌后，應考慮適當降低基本養老金繳費比例，以減輕企業負擔，為建立二支柱的企業年金提供支持。

◎記者 韓宋輝 梁銀妍 ○編輯 陳羽

養老保障體系建設關乎國計民生，是切切實實的百姓福祉，也是應對我國人口老齡化的核心抓手。多年來，多層次養老保障體系建設從基本養老保險制度起步，通過企業年金和職業年金制度予以豐富，而后發展個人養老金制度形成閉環。如今，一支柱基本養老保險覆蓋超10億人，二支柱企業年金和職業年金正在積極發展壯大，三支柱個人養老金亟待制度層面的破冰。

2021年12月，中央全面深化改革委員會第二十三次會議審議通過了《關于推動個人養老金發展的意見》，推動發展適合中國國情、政府政策支持、個人自愿參加、市場化運營的個人養老金，與基本養老保險、企業（職業）年金相銜接，實現養老保險補充功能。今年政府工作報告再次明確，穩步實施企業職工基本養老保險全國統籌，適當提高退休人員基本養老金和城鄉居民基礎養老金標準，確保按時足額發放。繼續規范發展第三支柱養老保險。

今年全國兩會，養老保障是關注人口老齡化的代表委員口中的熱詞。代表委員及業內人士普遍認為，中央已釋放出建設個人養老金制度的頂層設計信號，下一步完善養老保障體系的關鍵在于，將一支柱承擔的過重養老壓力逐步向二、三支柱轉移，通過打通三個支柱間資金流動機制來矯正當前養老保障體系結構的失衡，下好全國一盤棋，整體上增加我國養老資金規模。

基本養老保險持續性承壓

個人養老金待破冰

長期以來，作為第一支柱的基本養老保險幾乎承擔了我國全部的養老責任；第二支柱的企業年金和職業年金發展一直較為緩慢，緩解社會養老壓力的作用不明顯；以個人養老金為主的第三支柱建設尚處于破冰階段。

隨著人口老齡化程度加劇，每年基本養老保險基金結余的減少，一支柱基本養老保險面臨較大的可持續發展壓力。清華大學五道口金融學院中國保險與養老金研究中心研究總監朱俊生介紹，2020年基本養老保險基金收入4.4萬億元左右，當年支出5.1萬億元，當年收支缺口近7000億元。

與發達國家相比，二支柱的企業年金存在發展不充分、總體覆蓋面過低的問題。全國政協委員、對外經濟貿易大學國家對外開放研究院研究員孫潔接受記者采訪時表示，截至2020年末，全國僅有10.5萬戶企業建立了企業年金，而且以大中型國有企業為主；參加職工僅2718萬人，占城鎮職工基本養老保險人數的5.96%，絕大多數的中小企業員工無法享受到企業年金政策。

2018年3月，證監會發布《養老目標證券投資基金指引（試行）》，養老目標基金正式啟動。2018年4月，財政部、稅務總局、人力資源社會保障部、銀保監會及證監會五部門聯合發布《關于開展個人稅收遞延型商業養老保險試點的通知》，正式啟動個人稅延商業養老保險試點。2021年5月，銀保監會發布《關于開展專屬商業養老保險試點的通知》，決定開展專屬商業養老保險試點。2021年9月，銀保監會發布《關于開展養老理財產品試點的通知》，開展養老理財產品試點。

至此，養老目標基金、個人稅延商業養老保險、專屬商業養老保險和養老理財構成了當前的個人養老金市場格局。但是，由于個人養老金制度尚未建立，目前僅個人稅延商業養老保險享有稅收優惠政策，其他產品尚處于自我摸索階段，暫未納入財政補貼支持范疇。

政策層面協同發力

下好全國一盤棋

當前，我國養老保障體系三支柱各自獨立運行，協同不夠的弊端正在顯現。比如，基本養老保險建立了個人賬戶，企業年金和職業年金也設立了個人賬戶，個人養老金還將設立個人賬戶。不同支柱之間的個人賬戶功能重疊，缺乏資金流動的通道與對接機制，一定程度上制約了其發展。

國家層面也看到了這種弊端，今年政府工作報告提出，穩步實施企業職工基本養老保險全國統籌，繼續規范發展第三支柱養老保險。這些都會為三支柱間的對接打通奠定基礎。

孫潔分析稱，目前企業職工基本養老保險實行基金省級統籌或省級調劑，在經辦機構的組織架構和管理體制上有些突出矛盾和問題，包括各級政府事權、財權不清晰等。在全國統籌中這些矛盾可能愈加突出。她建議，建立健全與養老保險全國統籌相適應的經辦機構。

企業職工基本養老保險全國統籌后，應考慮適當降低基本養老金繳費比例，以減輕企業負擔，為建立二支柱的企業年金提供支持。孫潔說，在此基礎上，可試點推行企業年金強制政策，即所有繳納基本養老保險的企業均應建立企業年金。這樣既不增加企業的總體負擔，又能夠提高企業年金的繳費比例，加快第二支柱發展。

這樣的大背景下，中央全面深化改革委員會第二十三次會議審議通過的《關于推動個人養老金發展的意見》，被市場人士看作是個人養老金制度頂層設計有望出爐的信號。

全國政協委員、原中國保監會副主席周延禮表示，通過第三支柱個人養老保險有效銜接我國基本養老保險，有利于解決第二支柱企業年金難以覆蓋中小企業員工和靈活就業人員的問題，能夠增強多層次、多支柱養老保險體系可持續性和靈活性。立足我國國情，第三支柱應當與第二支柱協同發展，在覆蓋人群、優惠政策、資金管理等方面緊密銜接，共同建立起有效的補充養老保險制度，提升整個體系保障水平。

實操過程中，第二支柱的企業年金和職業年金面臨著職業轉換過程中的轉移接續問題，建議參加者在工作變動或者退休時，可以將第二支柱年金轉移到第三支柱個人養老金賬戶，在這里繼續繳納和投資，這也是世界各國第三支柱制度設計中的普遍做法。朱俊生表示。

各類產品互相補充

養老資金規模未來可期

從資金增量上來看，由于第一支柱覆蓋面已較為飽和、第二支柱依賴于企業配合，完全由個人自主投資的第三支柱成為未來養老資金規模增長的主要發力點。

第三支柱參與者眾多，政府層面涉及財政部、稅務總局、人力資源與社會保障部、銀保監會、證監會等部門，金融領域包括銀行、保險、證券、基金、信托等機構。在分業經營、分業監管框架下，可能出現監管真空或重復監管；各類機構推出養老金融產品的定位和功能也不夠明晰，無法有效補充銜接。

朱俊生說，目前第三支柱部門主體及其分工有待進一步明確，不同部門之間的協同機制有待加強。為了促進個人養老金制度健康發展，要建立透明、高效、協同的個人養老金管理框架，各部門要相互合作、良好互動和順暢溝通，完善配套的稅收政策、投資運營、風險監控以及參與人權益保護制度，提高管理效率。

第三支柱建設既是一個系統工程，需要政府、市場、公眾等各方力量全面參與、共同協作，又是一個長期持續的發展過程，需要一整套相互配合的政策支持體系。朱俊生表示。

財稅政策設計是個人養老金制度構建中一個重要環節，稅收優惠的激勵效果影響著個人養老金市場的發展速度。目前，僅有個人稅延型商業養老保險享有稅收優惠政策，試點中暴露出的問題，可為我國個人養老金財稅政策設計帶來啟發。

全國政協委員、交銀施羅德基金總經理謝衛表示，過去幾年個人稅收遞延型商業養老保險試點成果不佳，主要是因為稅收優惠政策激勵力度相對不足。疊加個稅起征點、個稅抵扣項等政策的調整，個人稅收遞延型商業養老保險實際能夠享受到稅收優惠政策的人群主要為當期個人所得稅適用稅率為20%以上的人群，政策覆蓋面有限；同時，稅前扣除額度偏低又難以對高收入群體產生吸引力。

聚焦這一問題，孫潔今年提交了《關于取消個人稅收遞延型商業養老保險的6%的收入限制條件的提案》。她建議，提高第三支柱繳費的稅前扣除額度，并根據社會平均工資增長、通貨膨脹率等進行指數化調整，建立動態調整機制，以增強政策的吸引力；降低領取時應繳稅額，激發民眾參保積極性；精簡流程，科學進行納稅抵扣安排。

中國保險行業協會發布的《中國養老金第三支柱研究報告》預測，長期來看，第三支柱規模有望達到18萬億至35萬億元；假設我國三支柱比例未來與美國持平，則第三支柱將有34.78萬億元增長空間；假設我國居民金融資產配置于養老金資產比例未來可達到30%，則第三支柱將有18.12萬億元增長空間。根據美國二、三支柱結轉經驗，打通二、三支柱將有利于促進我國養老保障體系均衡發展。