郭瑜:建立基本養老服務清單,如何精準兜底?

十四五時期是我國新發展格局演變的關鍵期，同時也是人口老齡化進程的加速期和養老服務發展的重要戰略機遇期。我國人口老齡化呈現基數大、速度快、未富先老及地區差異大等特征，失能、失智及高齡老年人照護需求將快速增長，壓力日益增大。國務院最新印發的《十四五國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》提出了十四五時期的總體要求與發展目標，部署了9個方面的具體工作任務，明確推動全社會積極應對人口老齡化戰略布局初步形成。

總體而言，《規劃》明確了在十四五乃至更長時期內，立足新發展階段，構建新發展格局，推動老齡事業和養老服務體系轉向高質量增長，是破解養老難題的關鍵所在。為推進實現《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》所提出的到2035年全體老年人享有基本養老服務遠景目標，2021年11月《關于加強新時代老齡工作的意見》首次在中央層面部署建立基本養老服務清單制度。《規劃》中進一步明確了這項任務在十四五期間的發展路徑與具體內容，指出要建立基本養老服務清單制度，主要包括建立老年人能力綜合評估制度，并針對不同老年人群體分類提供服務。

基本養老服務是由政府主導提供、滿足老年人基本養老需求的服務，發揮政府保基本、兜底線的職能作用。建立基本養老服務清單制度是通過列出清單的方式來明確基本養老服務服務誰、怎么服務、由誰提供服務這些問題，分類提供多層次養老服務和養老保障。此項制度能夠為政府厘清現階段最優先、最重要的養老服務目標對象和標準內容，提高基本養老服務效率和供給水平，精準保障基本養老服務對象。同時，清單可以向社會公布各領域基本養老服務項目匯總，方便群眾以最短時間了解基本養老服務的索引與內容，一目了然。在理解文件和推進工作的過程中，需要重視如下三個問題。

第一，建立基本養老服務清單的基礎和前提是對老年人能力進行綜合評估，從而確定老年人需要的服務項目和補貼標準。《規劃》中指出要統籌現有的老年人能力、健康、殘疾、照護等相關評估制度，統一開展老年人能力綜合評估，推動評估結果全國范圍內互認、各部門按需使用，作為接受養老服務等的依據。統籌相關評估制度并提供統一、規范和可操作的評估工具，有助于進一步加強能力建設和規范管理。目前，多地已經開始探索出臺老年人能力綜合評估的實施辦法，具備可復制、可推廣的經驗。例如，廣州市民政局建立基本養老服務對象精準識別和動態管理機制，采取定期評估、定期抽查、隨機抽查、群眾監督相結合的方式，加強對老年人照護需求綜合評估結果和享受基本養老服務的合規性、公平性審查，規范基本養老服務對象動態管理。未來，仍需推動評估結果打通地區、制度和部門壁壘，在全國范圍內互認，并深入推動老年人能力評估和現有傷殘等級鑒定等制度的銜接。

第二，根據各地目前的推進實踐，基本養老服務清單主要是結合本地實際制定的現有政策匯總列表。所以清單制度可以認為是基本養老服務實踐工作的指導依據，通過梳理現有政策、細化清單項目，以明確工作任務、服務對象、服務標準和支出責任。對比各地的清單，有相似點，也有區別，可以概括為主要包括兜底性和普惠性兩類養老服務的制度內容。例如，北京市的基本養老服務內容包括巡視探訪、個人清潔、養老顧問、呼叫服務等項目，服務對象主要包括城鄉特困老年人，低保和低收入家庭的失能、失智、高齡老年人，計劃生育特殊家庭老年人，以及其他失能、失智、重度殘疾老年人。有些地區將普惠型養老服務項目也納入清單中，如80歲以上老年人享受的高齡津貼等。這體現出基本養老服務和核心落腳點是管基本，聚焦服務老年人的失能照護和生命安全等基本需要，做到盡力而為、量力而行。基本養老服務面向全體老年人，但重點仍是優先保障特殊困難老年人的需要，更好聚焦老年人急難愁盼問題。

第三，在探索建立基本養老服務清單的過程中，已有不少地區形成了可復制、可推廣的經驗，應鼓勵政策創新、擴散與學習。在山東、江西等地的基本養老公共服務清單中，在特困老年人兜底保障項目、困難老年人養老服務項目、普惠型老年人服務和優待項目基礎上，還增加了養老服務優惠扶持項目，蘇州市還增加了惠老保險項目，為65周歲以上戶籍老年人提供團體人身意外傷害保險。因此，基本養老服務清單并不是全國整齊劃一，而是各地政府根據財政承受能力，根據不同老年人群體，分類提供養老服務，因地制宜，因時而異，根據經濟社會發展和科技進步進行動態調整。