安里和晃:如何破解老齡社會下養老護理問題

編者按：中國（深圳）綜合開發研究院與盤古智庫于4月14日聯合舉辦中日邦交正常化50周年：人口老齡化影響與應對論壇。來自中日兩國政府、智庫、高校界專家代表從中日老齡化的現狀與問題、政策與應對、比較與借鑒等方面展開務實交流與研討。日本京都大學社會學系系主任安里和晃就亞洲相關國家（地區）如何應對養老護理人員短缺問題作發言。

嘉賓:安里和晃 日本京都大學社會學系系主任

一、老齡化的日本面臨養老護理人員短缺的挑戰

目前，亞洲國家普遍面臨人口老齡化對社會各方面帶來的挑戰。隨著經濟發展及醫療水平的提升，老齡人口的發病率和死亡率均有所下降，平均壽命延長。與此同時，城市化進程的加快，以及人口向大城市流動，人們的生活理念也逐漸發生變化，出現越來越多以兩代人為主的核心家庭，多代同堂的家庭逐漸減少。這也在一定程度上造成老齡人口無法通過傳統社區和家庭途徑得到照護。

據日本厚生勞動省數據顯示，日本65歲及以上人口占總人口比例已達27.7%，預計2060年日本人口老齡化將達到39.9%。隨著日本步入老齡少子化社會，人口結構進一步變化，逐漸縮減的勞動力供給和日益增長的對長期護理人員需求之間的矛盾愈發凸顯。

二、亞洲國家和地區相關政策的對比

亞洲國家，特別是東亞地區的養老文化和價值理念相近，傳統的福利保障模式是以社區和家庭為主，但現行的養老護理及外籍護工引進模式各不相同，主要有長期護理保險和新型家庭福利體系兩種。

（一）長期護理保險制度

以日本為例，日本從2000年開始實施長期護理保險制度，在全國范圍內為老齡人口提供標準化的照護服務，以減輕長期護理對家庭帶來的負擔，促進長期護理向社會負責制的轉變。長期護理涵蓋的機構包括養老院、日托所、居家護理服務中心等，投保人數和護理人員數量逐年增加，已在2019年分別達到600多萬和200多萬。

盡管對護理人員的需求量很大，但日本一直實行嚴格的外籍勞工制度，直到近年來日本陸續簽訂日本-印度尼西亞經濟伙伴關系協定（2008年）、日本-菲律賓經濟伙伴關系協定（2009年）、日本-越南經濟伙伴關系協定（2014年），以及實行技能實習生制度（2017年）和特定技能制度（2019年），才逐漸放開外籍勞工從業市場，以期緩解本國勞動人口不足的問題。

當前，日本的長期護理行業市場仍存在較大的人才缺口，其中的原因是多方面的：一方面是日本對介護士的專業技能認證較為嚴格，從業的入門門檻較高，外籍護理人員的專業水準在短期內無法達到介護士標準；另一方面由于語言問題以及文化的差異，導致外籍勞動力對雇傭式照護服務的適應不佳，亦或是由于日本現行的外籍從業人員雇傭渠道較多，存在政策不透明、審核流程復雜、外籍護工權益得不到保障等實際問題。因此日本對外籍從業人員的保障制度仍有待進一步完善。

對日本政府來說，長期護理保險帶來的財政壓力也比較大。長護險的資金由政府稅收和個人繳納組成，比例各占一半，其對養老機構介護服務的理賠高達90%，個人近乎免費享受服務，這對財政的可持續性帶來極大挑戰。盡管長護險為老齡人口提供了機構養老的可能性和可行性，但老年人不僅需要醫療服務和護理保障，也需要心理上的撫慰，甚至更傾向于在家或熟悉的社區里養老。

（二）新型家庭式福利體系

近幾十年來，新加坡和香港逐漸形成了新型家庭式福利體系，即主要以家庭主導、政府政策激勵、由外籍護工提供養老護理服務的模式。

2017年數據顯示，香港的外籍家政服務人員占總勞動人口比例達9%，并服務于近11%的香港家庭，在一定程度上釋放了女性的勞動潛力。而早在2013年的數據顯示，在雇傭外籍家政工人的家庭中，近78%的已婚已育女性，年齡在25歲到54歲，重新進入社會實現再就業。新加坡的一項研究則表明，雇傭外籍家政服務人員對老年人和家庭照護者起到積極的影響。外籍家政人員提供的照護有效減緩了老年人身體、記憶和行為功能的退化。家庭照護者與外籍家政人員共同分擔照料工作也可以讓家庭照護者能更加靈活地安排生活和參與社會工作。

在這種模式下，政府重點需要負責提供相關外籍人員的簽證及工作許可審批服務，而在外籍工人的雇傭或培訓方面無需承擔過多的財政負擔，甚至能產生稅收，即外籍勞工稅。同時，新加坡政府還針對需要雇傭外籍勞工照護老人的家庭提供一定的稅收優惠政策。雖然新加坡和香港的新型家庭式福利體系極大地彌補了養老護理人員不足的短板，但也存在外籍工人護理水平參差不齊、老齡人口享受的長期護理服務品質得不到保障等問題。

三、中國養老護理行業可借鑒的經驗

以上兩種模式各有優劣，鑒于日本、新加坡和中國香港相關的實踐經驗，中國應當對國內養老護理產業勞動力供給和需求情況進行深入分析，切實考慮老齡人口的需求，加強家庭、社區、市場和政府之間的合作，結合中國以家庭為單位照顧老人的國情，制定相關服務保障政策，從而優化養老保障體系，進一步完善養老保險立法體系、優化介護保險的準入制度、完善介護人才雇用和培訓體系、鼓勵民間資本進入老年護理服務體系。

未來，中日兩國可以考慮以長期護理保險方案設計為抓手，加深在老齡產業方面的交流與合作，以共同應對老齡化對社會治理帶來的挑戰。

——本文整理自講者發言稿，未經講者本人審定