對個人養老金要有準確理解和理性預期

近日，國務院辦公廳下發了《關于推動個人養老金發展的意見》，引起公眾的普遍關注和討論。筆者認為，這是按照黨中央的決策部署，加快推進多層次多支柱養老金體系建設的重要舉措，標志著繼第一支柱公共養老金（含職工基本養老保險、居民基本養老保險），第二支柱企業年金和職業年金之后，以充分發揮市場力量，拓展老年期收入來源，提高老年人生活質量，提升老年人獲得感和幸福感為目標的第三支柱養老金有了基本的制度框架。

綜觀該意見，體現出了五個基本特點。其一，體現出了層次性和遞進性。意見要求，在中國境內參加城鎮職工基本養老保險或者城鄉居民基本養老保險的勞動者，可以參加個人養老金制度。這就意味著只有參加了第一支柱的公共養老金，才可以參加個人養老金，個人養老金是對公共養老金制度的補充，而不是替代，公民既不會因為參加了個人養老金，而不再參加公共養老金；亦不會對公共養老金制度的長期可持續發展產生負面影響。這種定位決定了個人養老金不是指向緩解老年貧困的救助措施，也不是遵循互助共濟和收入再分配原則的公共養老保險制度，而是在個人自愿參加的基礎上，提升養老金總體水平的積極舉措。目前，有部分觀點認為，第三支柱養老金可以彌補甚至替代勞動關系不明確或不穩定的靈活就業人員的基本養老保險缺失，這種認識是錯誤的。還有觀點將個人養老金與美國的401K計劃做類比，也是錯誤的，因為美國的401K是第二支柱，有用人單位的繳費，而并非是第三支柱。

其二，用個人賬戶的制度模式確保了其真正發揮養老用途。目前，市場上的養老金融產品較多，既包括基金公司運營的各種類型養老目標基金，也包括銀行運營的各種養老理財產品，還有2018年開始試點的稅延型商業養老保險和銀保監會于2021年開始試點的專屬商業養老保險產品等。其中，養老目標基金和養老理財產品的市場規模較大，其中前者的規模在1000億左右，后者的規模在500億左右，但都存在產品期限較短的問題，產品三年、五年到期后就可以變現，從而無法確保其用于養老。養老金制度的本質目標是應對年老后的收入下降風險，提供退休后的收入來源，因此個人賬戶的制度設計和繳費期封閉運行的政策規定，決定了參保者只有達到領取基本養老金年齡等條件后才可以支取，從而確保個人養老金用于年老后的收入來源。

其三，用稅收優惠和市場產品的組合方式體現了政府和市場在個人養老金制度中的邊界與責任。一方面，意見明確指出，個人養老金資金賬戶可以購買各種經監管部門批準的養老金融產品，參加人自主選擇、自負風險，從而充分說明其本質是市場化運行的產品；另一方面，國家通過制定稅收優惠政策，鼓勵人們在當期可支配的資金中進行合理規劃，平衡當期利益和長期利益，平衡不同風險的金融產品，體現了政府在個人養老金中的引導和支持功能。然而，受到我國稅制結構和收入分配格局的影響，繳納個人所得稅的人數相對有限，目前通過抵扣、延稅以及適用較低稅率等政策的激勵性相對有限。例如，由于我國目前尚未開征資本所得稅，因此人們在市場上購買的各類金融投資產品獲益均不需要納稅，而個人養老金在領取階段仍需要繳稅，雖然適用的稅率會較低，但和市場投資產品相比，顯然不具有優勢。

其四，用最高繳費額的方式兼顧了保障性與控制收入分配差距。在共同富裕的背景下，有人擔心個人養老金成為富人俱樂部，甚至會產生擴大收入分配差距的逆向調節功能。對于這種擔心，意見明確現階段繳納上限為1.2萬元，占2021年城鎮居民人均可支配收入的25%，是2019年我國商業保險密度（3036元）的約4倍，亦和此前試點的稅延型商業養老保險的稅收優惠保持相對一致，在確保適用范圍的基礎上，不會產生過強的逆向再分配效應。

其五，意見明確了結合實際、分步實施的策略，先在部分城市試行1年，再逐步推開，從而有利于在試行的過程中，及時了解市場和民眾的反應，測試相關平臺的穩定性和兼容性，進一步完善制度設計和監管內容，使得該制度可以惠及更多民眾，發揮更加積極的作用。

最后補充三點個人判斷。其一，個人養老金作為一種政府鼓勵和支持的市場化產品，對于養老金融市場而言總體上是利好消息。尤其是對于銀行而言，由于所有參保人都需開立一個特殊銀行賬戶用于購買相關產品，因此商業銀行在渠道上具有先天的優勢。

其二，個人養老金的最終規模和實際效果不僅取決于制度設計和政策優惠，更取決于國民的可支配收入水平與保險意識，以及其在養老金融產品市場中的吸引力和競爭力等供求雙方的多重因素，從目前金融市場產品結構和消費者偏好，以及前期稅收遞延型商業養老保險試點的實際效果來看，我本人對個人養老金的發展及其規模表示保守的樂觀態度。

其三，有觀點用世界銀行多支柱的分析框架來比較中國和美國的養老金市場，我個人認為也是不可比的。我國的稅收結構、保險市場的成熟程度、政府責任定位以及在歷史演變過程中形成的不同支柱的分擔比例都是我國養老金制度改革中的客觀因素，從而必然會形成具有我國自身特色的養老金體系。

（作者系中國社會保障學會秘書長、中國人民大學副教授 魯全）