為什么中國需要個人養老金制度︱公共經濟與管理

由于我國人口老齡化形勢日益嚴峻，為了促進養老保險制度可持續發展，滿足人民群眾日益增長的多樣化養老保險需要，國務院4月21日印發了《關于推動個人養老金發展的意見》。該意見希望通過稅收優惠等舉措促進個人建立養老金賬戶，進而對第一和第二支柱構成有效的補充。該意見的出臺，對于我國養老保障體系的發展無疑具有重要的意義。

文明社會早期個人依靠家庭養老。對于中國人而言，養兒防老是最為傳統的觀念之一，尤其是老一輩人，也是源于養老的現實需求。在封建社會或更遠古時期，勞動的收益大多為糧食作物或是禽類畜類，這些東西無法長期保存用于將來養老。與此同時市場不夠發達，社會缺乏有效的金融體系，年輕人也很難將當期創造的剩余財富轉化為貨幣，儲存起來用于老年消費。因此只能通過養育子女，將當期剩余的勞動所得轉換為人力資本，待自己老去時再由子女反哺。

但是進入現代化社會后，年輕人創造的價值直接用流通性非常強的貨幣來度量，以銀行為代表的金融體系也較為完善，年輕人可以將自己創造的剩余貨幣儲蓄在銀行用于老年時期的消費。所以，養兒防老的功能逐漸弱化，子女作為養老投資品的屬性減弱，經濟學家也將這視為生育率下降的重要因素。

既然個人可以依靠金融系統實現養老，那為什么政府還需要建立公共養老保險（養老保障中的第一支柱）？針對這一問題，學界主要有這幾種解釋。

一是優化收入分配格局。一方面，部分弱勢群體很難依靠自身儲蓄滿足養老需要，另一方面不同代際在收入水平上存在差異。借助現收現付制的公共養老保險制度，則能實現不同收入群體間、不同代際的收入再分配。

二是糾正部分人的非理性行為。生命周期理論指出，一個理性的人在做消費決策時，會綜合考慮一生的收入水平，然后將收入相對均勻地用于各期消費，從而達到一生效用最大化。然而，在現實中部分年輕人過于偏好當前消費，持有今朝有酒今朝醉的態度，將當期收入全部用于消費，未將適當比例的收入作為儲蓄用于老年消費。此時政府借助公共養老保險制度實現強制儲蓄，可以糾正不理性行為，防止出現老年貧困。

三是應對長壽帶來養老儲蓄不足的問題。假使所有的人都以預期壽命為基準，為將來養老進行儲蓄，但隨著經濟發展人均壽命不斷提高，這會導致年輕時的儲蓄無法滿足養老的需要。建立公共養老保險制度則能幫助個人克服長壽帶來的養老儲蓄不足的問題。

政府已經設立了公共養老保險，那為何還要建立企業年金和職業年金（第二支柱），并發展個人養老金（第三支柱）？在我國公共養老保險主要是由企業職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險構成，其政策目標是保障老年人的基本生活需要，因此需要借助第二支柱和第三支柱改善老年人的生活。

這里的一個問題是，如果是為了改善生活水平，那為何不在原來的基礎上進一步提高第一支柱的待遇水平，而是大費周章地發展二、三支柱？公共養老保險實行現收現付，即當期征收的保費用于當期已經退休職工的養老金。這意味著待遇水平上漲，需要提高基金的籌資水平。公共養老保險的資金主要來源于個人繳費、企業繳費和政府財政補貼。無論是通過哪一部分增加籌資都會導致資源配置的扭曲，進而造成效率損失。例如，增加政府財政補貼，政府就需要征收更多的稅收，稅負增加可能會使企業投資和就業水平下降；如果增加個人繳費，則可能會導致低收入人群當期可支配收入不足，使得消費下降。

不同于公共養老保險的強制性，企業年金及個人養老金是單位和個人自主選擇參保。在非強制性的背景下，單位和個人可以依據自身的經濟約束做出最優的參保決策，這能最大程度地規避繳費負擔所帶來的資源扭曲。與此同時，企業年金及個人養老金是完全積累制。在這種制度設計下，可以將養老資金用于長期投資獲得回報，進一步提高未來的支付水平。而且支付水平完全取決于賬戶累計繳費及資金增值，體現了權責對等原則，合理界定了政府和市場的邊界。

因此，政府需要在綜合考慮企業負擔、職工當期消費及就業等因素的情況下，選擇一個適當的公共養老保險支付水平，保障老年人的基本生活，與此同時發展二、三支柱進一步提高養老保障水平。發展第二或第三支柱具有諸多優點，而且世界上很多發達國家的經驗也表明，構建多層次養老保障體系是應對人口老齡化挑戰的重要方式。

不過也需要意識到，個人養老制度的發展也會面臨著較大的挑戰。實際上在個人養老金政策推出前，財政部聯合稅務及人社等部門于2018年印發《關于開展個人稅收遞延型商業養老保險試點的通知》，要求從當年5月1日起在上海市、福建省（含廈門市）和蘇州工業園區實施個人稅收遞延型商業養老保險試點。然而，公開資料顯示，截至2020年4月三地累計參保人數僅4.76萬，繳費金額為3億元。稅收優惠幅度有限、手續較為繁雜提高了參保成本等，被認為是影響政策效果的重要因素。

總結這些經驗對當前發展個人養老金有重要的借鑒作用。一方面，如果個人養老金依然是以減免個人所得稅作為主要的參保激勵措施，那么低收入者尤其是收入低于所得稅門檻的個人就無法享受到稅收優惠，而且隨著新興業態的日益流行，很多個人無需繳納個人所得稅，政策也難對這部分群體構成激勵。如何解決這一問題？一種可以考慮的解決方法是，實施負所得稅制度，即對于低收入群體繳納個人養老保險金時給予財政補貼。這不僅解決了參保激勵問題，而且有助于改善收入分配，推進共同富裕社會的建設。

另一方面，對于文化水平相對較低的居民，理解和參與第三支柱面臨較高的金融知識隔閡，因此要盡量降低參與成本和簡化參與手續。例如，以現有的社會保障卡作為第三支柱的賬戶，并自動開通賬戶。在制度推廣期給予現金補貼，繳費即可享受補貼。此外，當前制度規定年繳費上限為12000元，一個重要的考慮是擔心個人養老金成為高收入人群的避稅手段，進而造成不公。但這也會影響部分高收入人群繳費的積極性，那是否可以考慮取消繳費上限，同時設定一個稅基減免上限，以此在制度公平和養老資金積累間取得平衡。

（作者系上海財經大學公共經濟與管理學院講師）